上海自贸区试验田效应显现新成果在全国推广

“单一窗口”这一概念最早源自联合国贸易便利化和电子商务中心33号建议书，主要是指参与国际贸易和运输的各方，通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求。上海自贸试验区保税区实行的企业准入“单一窗口”模式，正是借鉴国际贸易“单一窗口”的做法，对于涉及企业市场准入的多个证照办理，实行“一表申报、一口受理、内部流转、并行审批”。该模式是新时期转变政府职能、推进简政放权、提高行政效率的有益探索。

具体而言，申请人在网络平台上申报信息后，只需到一个窗口就能完成多证联办所需纸质材料的提交，多部门所需要的相同材料只需提交一份，申请人从一个窗口便可领取所有证照。企业填报的网络信息和提交的纸质材料，在相关部门间高效分发和流转；归口部门在收到流转信息的第一时间，便可开展并行审批。通过线上线下紧密协同和多部门高效协作，有效实现企业登记和许可审批的公开、透明、高效、统一。　　

2013年9月29日中国(上海)自由贸易试验区成立，“单一窗口”模式在自贸区保税区率先运行，至今已经过两次扩容升级。2014年1月1日，上海市浦东新区市场监管局正式挂牌成立，整合了原工商、质监、食药监的职能，为“单一窗口”模式进一步拓展和延伸功能创造了良好契机。

市场准入“单一窗口”模式运行情况

工作模式

“单一窗口”模式通常具备四个要素：一次申报，通过一个设施申报，数据标准化，能够满足政府部门和企业的需要。保税区市场准入“单一窗口”模式，在设计之初即充分考虑了上述要素，体现了三个特点：　　

第一，采用公共平台模式。目前国内“单一窗口”主要有三种运行模式，即单一机构模式、单一系统模式、公共平台模式。保税区市场准入“单一窗口”为国际通行的公共平台模式，主要采取网上申报方式。企业通过“中国上海”门户网站的“投资办事直通车”平台提出申请，填写数据并下载、打印申请表后，到保税区“一口受理”窗口(市场监管局工商登记窗口)提出申请。申请数据通过政府公共信息平台在各部门间流转，纸质资料同步分发流转，归口部门并行审批。全部流程完成后，由“一口受理”窗口统一向申请人发放全部证照。　　

第二，基本实现了无纸化。与新加坡等国家和地区的国际通行做法一样，保税区市场准入“单一窗口”模式基本实现无纸化，企业一般不需要提交任何纸质材料，各业务部门(公安部门除外)以电子档案归档。　

第三，注重信息全域共享。保税区市场准入“单一窗口”与我国电子口岸建设相衔接，其办结的相关事项，包括对外贸易经营者备案、报关单位登记注册和自理报检企业备案结果信息，可自动共享至上海市国际贸易“单一窗口”，企业不需要重复办理相关事项。　

实施情况

自贸区成立三年多来，围绕制度创新和投资贸易便利化，取得了诸多阶段性成果，“单一窗口”就是在此大背景下推出的先行先试改革举措。经过两次升级，“单一窗口”运行系统已经形成了1.0、2.0和即将实施的3.0三个版本。　　

2013年10月，“单一窗口”1.0版率先上线，实施“统一受理、分步办理，四证联办、统一发照”，即工商受理窗口统一收取内外资企业设立、外资备案、工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等登记申请材料，各审批职能部门通过书面材料内部流转、电子数据交换和信息共享完成审批流程，4个工作日后由工商窗口统一向申请人发放备案证明、工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等各类审批文书或证照。　　

2015年11月12日，在1.0版的基础上，“单一窗口”运行系统进行扩容升级，推出了市场准入“单一窗口”2.0版，由四证联办变为七证联办，受理时间为9个工作日。这次升级把对外贸易经营者备案登记表、海关报关单位注册登记证书、报检企业备案表、企业公章印铸准许证和法人一证通数字证书的办理统一纳入到“单一窗口”流程中，进一步精简了行政审批事项，提高了行政效率。

市场准入“单一窗口”运行优势及问题分析

“单一窗口”大大方便了企业办事，以前需要几个月跑几个部门才能完成的事项，现在在一个窗口就能办妥，提高了准入效率，激发了投资热情。　　

优势

企业设立流程再造，审批环节大大简化。一是多证联办。“单一窗口”使申请人面对的窗口从多个减为一个，办理各种证照更为便捷。同时，由“一口受理”窗口统一发放告知单及申请表，最大限度地避免了因部门间口径不一给企业带来的困扰。二是大大减少企业往返跑腿的次数。通过“一口受理”服务平台，企业一般只需向工商部门提交一次材料，便可一次领取各种证照，不再需要往返于不同部门，大大降低了企业商务成本。　　

大幅缩短办理时限，审批效率大大提高。运行“单一窗口”模式后，企业市场准入全程办理时限缩短为4个工作日，比改革前减少25个工作日，进一步实现了市场准入全程提速。实践中，通过编制一口受理方案及审批流程，明确细化了各部门、各环节的工作要求、完成时限及材料交接步骤，做到部门间无缝衔接，并在实际工作中不断磨合，协作机制不断优化，工作效率逐步提升。　

切实转变政府职能，优化行政服务。“单一窗口”模式的统一标准、统一流程，不仅降低了企业商务成本，也最大限度地避免部门间可能出现的推诿扯皮、口径不一的现象。同时，对引进的重点项目，采取事前介入、事中服务、事后跟踪等方式，为申请人答疑解惑提供优质服务。

当前运行“单一窗口”模式面临的问题与困难

自贸区推行的“单一窗口”模式显现出极大的优越性，但在三年多的实践中也暴露出一些问题，制约了这一模式进一步发挥优势。　

缺乏主办机构。由一个部门主抓并牵头在不同部门间进行协调，是确保“单一窗口”顺畅运行顺利推进的关键。虽然保税区管理局在“单一窗口”运行中起到了牵头和协调作用，但缺乏法律授权和最终决策权，更不具备执法权和监管权，影响了“单一窗口”模式高效运行。　

协商机制不健全。系统上线运行前，正值企业设立高峰，窗口工作普遍压力大，不同部门关于材料收取标准、分发流程，证照上传后的办理流程以及证照及时配对分发等方面的要求不一致，再加上没有建立跨部门、跨层级的沟通协商机制，导致证照发放不及时、材料丢失等问题时有出现。2.0版系统上线后，“单一窗口”涉及的部门更多、业务更广，各部门、上下级之间沟通不畅，将导致更多问题出现。　　

反馈渠道不畅。由于缺乏专门的反馈渠道，系统存在切换速度较慢、内外网之间数据交换不畅、经办人等待时间较长等问题。在1.0版阶段，各行政审批部门仍然是从部门管理、自身业务的角度出发，建设一整套从上到下的垂直管理体系，把原来的行政审批事项简单地复制到并联审批平台上，体系之间互不联通，形成一种以自身职能为出发点、以垂直行业管理体系为主导的框架，造成了业务与数据相对封闭，导致大量信息孤岛出现，并产生了新的部门屏障与数字鸿沟，增加了并联审批协调管理的难度。审批部门间缺乏业务协同和信息共享机制，“一站式”审批服务的重要功能难以实现。只有突破传统政务模式下信息分割的局面，加大信息整合共享力度，“单一窗口”模式才能收到最优效果。　　

统一流程受限。由于在全流程中有些部门还存在收费、后端收取材料等环节，影响了整个流程按时完结。比如，考虑到收费安全，有的部门自行设置收费窗口，待企业缴纳完费用后，从窗口自行领取法人一证通，这样一个环节的出现，违背了原来对外作出的统一收件、统一发照承诺。又比如，在受理变更申请时，由于网上表格容量有限，有些部门特有的信息采集项目不能走“一口受理”流程，不得不单独处理，影响了流程的统一性。　　

保障不足。由于前期沟通不足，对企业需求预估不足，导致在实际运作过程中出现了很多问题。比如，设备不足、耗材供应不足、网络流转不畅、信息推送滞后等，导致约定工作日内无法办结所有流程。

拓展和延伸“单一窗口”功能的建议

目前，已有50多个国家和经济体建立了国际贸易“单一窗口”。新加坡是“单一窗口”模式发展最成熟的国家。相比较，上海自贸区市场准入“单一窗口”还有很大提升空间。比如，业务范围有限，服务功能不足，办理事项需要工作人员在系统中进行人工审核，营业执照发放等业务办理主要采取纸质形式，全程无纸化、电子化尚未实现。特别是“一证一码”改革后，部门间信息共享、操作流程有待进一步优化整合。　

综合以上问题，进一步推进市场准入“单一窗口”功能延伸和效能提升，必须着力加强以下几方面建设：

建立跨部门的主导机构

自贸区“单一窗口”涉及多个职能部门的行政审批事项，需要有一个专门的主办机构发挥“指挥棒”的作用。建议设立一个主管机构，在“单一窗口”功能延伸建设中担任“指挥棒”的角色，并给予其足够的财力和人力资源支持。　　

依托统一信息平台

电子化政府是政务发展的趋势，更是“单一窗口”发展的技术核心。优化和拓展“单一窗口”功能，必须建立统一的信息平台，使企业能够通过此平台一次录入、一次申报、一次办结。

自动收集。进一步拓展信息平台，建设一套能适应企业实际需求的开放性公共平台系统，通过一次录入就能把信息推送到各相关行政职能部门。这套系统应汇集涉及准入的所有电子数据的采集、使用、发送、储存等功能，自动收集并反馈信息。

交互共享。信息录入后，不仅能在企业和准入部门之间通用，更要实现企业、准入部门、监管部门之间的共享。自动化信息处理平台与监管部门高度整合，实现信息及时交互、推送、反馈等，提高管理效率，降低行政成本，使政府管理更透明、服务更便利。

智能鉴别。鉴别企业信息的真实性是建设市场准入信息平台的重点，建议与公安部门的信息库和身份验证系统联通，协同银行的电子签名系统，智能化分析采集数据的真实性和准确度。

同步实施。企业办事人员通过网上办事大厅按要求填写全部信息后提交即完成申报。申报信息由统一的信息平台推送给各行政审批部门进行同步审核、同步反馈、同步发证。监管部门也能同步接受信息，在发证之后及时开展监管。

个性服务。企业办事人员不需要一次次到办事大厅咨询各种政策，通过信息平台即能及时查询相关事项，利于提高信息获取的确定性，使办证程序更透明。　

鼓励企业全程参与

在“单一窗口”建设过程中，应明确“单一窗口”是为企业服务的，是提高市场准入效率的改革举措。因此，在“单一窗口”建设初始，就应与企业进行深入探讨，制度设计也应得到企业的认可，而不能政府单方面想当然地确定便利化设计方案，再要求企业被动接受。同时，在“单一窗口”运行过程中，要善于听取企业的意见和建议，根据企业的实际需求不断调整和优化。企业参与、合作、承诺，是目标实现的基础。