以粤港澳大湾区检验检疫一体化助推广州国际航空枢纽建设

摘要：“粤港澳大湾区”作为国家战略已在顶层设计，党的十九大进一步明确，要加快研究推进加速粤港澳大湾区的互联互通，这就要求共建粤港澳大湾区必须提供覆盖不同制度区域的可联通的公共服务。本文结合广州白云机场打造国际航空枢纽的实际，从粤港澳大湾区检验检疫一体化建设角度，对于如何服务经济一体化、促进公共政策互联互通、助推发挥广州国际航空枢纽功能等角度，阐述检验检疫一体化在服务粤港澳大湾区建设和广州空港国际航空枢纽建设的重要性、必要性和可行性，以及针对当前检验检疫综合业务的改革提出一些思考与建议。

国务院总理李克强在2017年《政府工作报告》中提出要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”，标志着继京津冀、长江经济带之后，粤港澳大湾区战略正式成为又一个国家大战略。粤港澳大湾区拥有全世界客货吞吐量最大的空港群，国际航线全面覆盖东盟、中东、欧洲等海上丝绸之路国家的政治中心和经济中心城市，要发挥粤港澳大湾区在“一带一路”倡议中经济大发展新引擎的驱动作用，共建大湾区政策的互联互通尤为重要。本文以检验检疫一体化服务广州国际航空枢纽建设为例，探索如何构建检验检疫一体化，公共服务的标准化，从而推动粤港澳大湾区检验检疫政策的互联互通。

一粤港澳大湾区战略及其对公共政策互联互通的要求

2017年7月1日，国家主席习近平出席《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》签署仪式，粤港澳大湾区建设全面启动。《协议》提出了推进基础设施互联互通、进一步提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设等五大合作重点领域；五大合作原则：（1）开放引领，创新驱动；（2）优势互补，合作共赢；（3）市场主导，政府推动；（4）先行先试，重点突破；（5）生态优先，绿色发展；以及三大体制机制安排，包括完善协调机制，健全实施机制和扩大公众参与。

作为我国首个国家层面确认的“湾区”，粤港澳大湾区经济实力雄厚，区位优势明显。其涵括“二区九市”（广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆等珠三角9个城市和香港、澳门两个特区），不仅可以带动整个泛珠三角地区的发展，而且成为国家经济增长的“火车头”。如：2016年粤港澳大湾区以不足全国1%的土地面积，不足全国5%的人口创造了12.6%国内生产总值。相比起京津冀和长江经济带，粤港澳大湾区要向世界级湾区对标，将更重于“对外开放”的功能。当前世界政治格局和经济格局不断发生变化，全球贸易保护主义重新抬头，共建粤港澳大湾区有利于打破现有行政地域壁垒，实现更为便利的要素流动、更为开放的经济模式、更为理想的产业分工、更为优美的人居环境，从而在国家对外开放战略格局中发挥更大作用，成为21世纪海上丝绸之路的关键支点。

粤港澳大湾区物流和辐射资源优势明显，陆海空交通物流网络十分发达，拥有全球最大的港口群和全球最大的机场群，已形成以香港、广州、深圳为中心的立体式交通物流网络，陆海空多式联运初具规模；对内形成了国内“一带一路”城市交通基础设施深度一体化的格局，对外连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，已成为我国乃至全球最大的物流门户和枢纽。相比起基础设施的互联互通，因政策（包括检验检疫、海关通关政策）“边界化”和各地行政区域体制机制等原因，粤港澳大湾区物流聚合力相对较弱，有一些“分量”相当差距不大的城市、港口和空港呈现出“多极”的均衡化态势，珠三角地区内部港口和机场还存在同质化竞争，货站物流及供应链等管理水平国际化经验不足、冷链等基础配套设施不足、物联网智能化和信息化平台建设落后等问题，导致通关成本和效率还无法满足现代物流需要，不少物流和金融业务被新加坡、日韩等周边地区、国家的机场港口分流。如何充分借鉴港澳发展基础，进一步优化通关便利化环境，是当前亟需解决的重要问题。

二白云空港服务粤港澳大湾区建设的作用分析

一是建设大物流枢纽、要素交易和供应链金融中心的需要。大枢纽大物流是粤港澳大湾区建设的基础和重要内容，《国务院关于广州市城市总体规划的批复》将广州定位为国际综合交通枢纽，广州市委市政府明确提出立足白云机场建设国际航空枢纽，进一步发挥自贸区和白云空港的优势，打造国际性的战略枢纽平台，使之成为“一带一路”物流和供应链管理的中心和枢纽。白云空港现已聚集了顺丰速运、联邦快递亚太转运中心、南方航空等民航业内或关联密切产业的知名企业，机场周边地区形成了以白云机场综合保税区、中澳新自由贸易园区、敦豪、中远、中外运等新物流产业。从近几年来全球航空货运数据来看，亚太地区客运量和货运量均居全球首位，有专家预测中国将成为亚太增长的“发动机”，而珠三角地区（不含香港）的航空货运量占到全国总量的1/6，其中白云机场占21%左右。白云机场每天1000多个航班通达全球五大洲200多个城市，2017年的旅客吞吐量将达到6600万人次，与国内、东南亚主要城市形成了“4小时航空交通圈”，与全球主要城市形成“12小时航空交通圈”；未来五年随着其T2和T3航站楼的落成，将迎来国际进出口和中转货物量的高速提升，白云机场的航空运量会大幅增长。大枢纽大物流的航空运输对通关效率提出了高效便捷的要求，需要检验检疫跨区域、跨国境加强合作和风险分析。近年来，机场检验检疫局先后与首都机场、上海机场、天津机场、成都机场等8个机场检验检疫机构建立起协作机制，加强口岸检疫、联合监管中转货物和旅客行李，为各大航空公司中转提供便捷高效的服务。

二是临空经济成为创新驱动重要增长极的需要。广州空港于2016年经国家发改委、民航总局批准设立国家级临空经济示范区；《广州空港经济发展规划纲要》中明确提出广州空港的战略定位为：全球综合航空枢纽、亚洲物流集散中心之一、中国重要的临空经济中心、航空经济示范区、华南地区重要的发展引擎和增长极。随着国家供给侧改革、产业结构调整的深入，不断增多的高科技、高附加值产品对航空货运将有较大需求。高新技术产品进出口量的增加，不仅使航空货运量加大，还可为机场带来空地和空海联运、包装、分拣、报关、信息传递等高附加值的物流服务项目。当前，基于白云机场（中国三大国际枢纽机场）和南方航空（亚洲最大航空公司）及周边全方位的铁路、公路、海运等交通枢纽优势，广州空港经济区已初步建成富有潜在发展趋势的临空产业基地，包括位居全球前列的飞机维修基地、富有创新性的飞机融资租赁业务、全产业链条的跨境电商业务等；航材分拨、生物医药、生鲜冷链、离岸金融、名品保税展示等产业发展迅速。广州机场检验检疫局主动深化改革，对接广州空港国际航空枢纽和国家级临空经济示范区建设，近年来创新监管模式，实施进出境航空器材“直报免检”、进境鲜活货物“落地验放”，进境生物材料“直报转检”、进境汽车配件“集报统查”等监管方式，实现了货物口岸“零滞留”。经统计，2017年1-9月，白云机场货运量增幅同比超过23%；其中经机场检验检疫局监管出入境航材货值达32.58亿美元，同比增长3.82倍；跨境电商进口量近5亿美元，连续两年位居全国前列；进口食用水生动物产品达7亿多美元，澳洲进口货物同比增长超过70%。

三是国际航空枢纽是大湾区各大城市优势互补、协同发展的重要平台和通道。大湾区经济实质是开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交往网络。其中机场群分工定位是区域社会经济分工的延续，机场群与经济的紧密结合是社会发展的必然要求。粤港澳大湾区拥有香港国际机场、广州白云机场、深圳宝安机场为中心的三个国际化空港，配套澳门机场、惠州机场、珠海机场和佛山机场等。建设广州国际航空枢纽，有利于发挥引领作用，加快构建开放、先导型经济体系，推动资本和技术密集型产业发展，加快航空运输、物流、维修、制造与金融等重点领域的创新发展，带动珠三角地区在更高层次和更宽领域参与全球产业分工，推动地区经济进入全球产业链高端环节，探索航空经济带动区域产业转型升级的新路径；有利于加快配套设施建设和完善服务体系，构建辐射“一带一路”和全球的航线网络，提升全球航空枢纽的国际竞争力；有利于优化发展环境，搭建高效的合作平台，吸引高端生产要素集聚，增强与港澳乃至全球的产业协作和文化交流，推进粤港澳世界级城市群建设。机场检验检疫局主动服务广州空港经济发展，围绕促进航空物流、航空维修、航空制造、商贸会展四大主导产业发展，出台了包括提升空港综保区贸易便利化水平、创新空港检验检疫监管机制、服务空港产业发展、支持建设国际航空物流转运中心和优化空港营商环境等五个方面20条措施，受到广大企业好评和地方主要领导充分肯定。

三以检验检疫一体化全力服务粤港澳大湾区建设，更好地促进白云空港国际航空枢纽发挥优势作用

国家正对粤港澳大湾区建设进行顶层设计，将会进一步明确大湾区物流枢纽在国家和区域战略中的定位，建立共同推进大湾区物流枢纽建设的具体协作机制，实现各种运输方式的衔接和资源整合，并对优化口岸通关服务环境等提出新的要求。广东局党组书记、局长施宗伟局长指出，共建粤港澳大湾区，推动三地经济融合关键在于提升市场一体化水平。检验检疫要通过优化e-CIQ主干系统下的检验检疫一体化模式，完善供港鲜活产品等特殊商品通关规则体系，全面实现进口直通、出口直放。

一是要实现检验检疫一体化，为空港枢纽物流畅通打造便捷高效通关大环境。要在粤深珠三地检验检疫区域一体化的基础上，全国检验检疫机构全面实施以“三通”、“四放”、“五统一”为主要内容的检验检疫一体化新模式。“三通”：即通报、通检、通放，企业可以自由选择申报地点、办理放行手续、检验检测结果互认；“四放”：即申报放行、验证放行、抽样放行、监管放行，加快口岸放行速度，探索实施“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度，实现政策创新和流程再造。“五统一”：即统一审单规则、统一业务规范、统一风险防控、统一信用管理、统一统计规则。同时统筹考虑区域内检验检疫资源，实现检验检疫资源重新配置和优化，实现业务和资源合理匹配，效率和效能最大结合，实现口岸内地均衡发展。大力建设以“ECIQ主干系统”为基础的全国检验检疫系统一体化业务平台，实现数据互联互通、信息共享共用；并对接地方政府“电子口岸”，统筹检验检疫指令，实现检验检疫和口岸作业系统、物流系统的实时连接，实现关检“共用电子闸口”、共同放行。

二是要强化粤港澳三地检验检疫部门监管互认，建立服务空港群协调发展的良好合作机制。打通9+2区域行政边界限制，以通关一体化和便利化促进卡车航班、虚拟航班等空港群之间的多式联运，更好地促进各机场的资源共享和优势互补。建立须在口岸实施检验检疫的货物清单，清单外的货物企业可选择出口直放和进口直通；建立“一码通检、全系风控”的科学高效监管体系，在口岸风险有效防控的前提下，依托信息化监管手段，取消或最大程度简化港澳与内地货物往来的贸易管制措施，拓展现有“粤港跨境货栈”进境和“国际中转”等通关模式，减少通关环节，降低通关成本。通过清单管理和合格假定，在风险管理、分类管理和信用管理的基础上，利用信息技术手段建设五大平台（集中审单平台、风险预警平台、企业信用平台、检验检测平台和数据交换平台），实现信息互换、监管互认、执法互助，实现出入境货物跨口岸、跨区域检验检疫一体化作业，达到通关便捷，执法高效。

三是要实现公共服务标准化，促进粤港澳公共政策的互联互通。尽管粤港澳大湾区经济一体化已是水到渠成，但不少专家均指出还需要跨越制度性障碍。探索建立粤港澳大湾区公共服务标准化管理机制，全面贯彻国务院“放管服”和实施“标准化+”战略的要求，积极推进建立大湾区检验检疫公共服务标准化先进体系，并以此为示范引领，拓展范围涵盖至整个物流环节，学习借鉴港澳先进的物流管理经验，对整个通关流程包括装卸、运输、仓储、通关等方方面面的工作，形成统一、协调的通关时长和优质服务的标准，通过公共服务标准化促进各环节的有效衔接，简化、优化各项工作流程，降低物流成本，提升物流效率。国家质检总局在广州机场检验检疫局试点创建全国检验检疫公共服务标准化示范基地取得较好成效，在全国率先成立了检验检疫公共服务标准化委员会，委员包括了粤港澳三地检验检疫机构、机场以及航空公司等相关的专家和负责人；要充分利用好这个标委会的统筹协调作用，为推进三地检验检疫公共服务标准化，制定推出更多完善的可复制可操作的公共服务标准。

四是要加强战略研究和工作对接，加大营商环境改革力度。借鉴港澳检验检疫方面的先进经验，加强广州自由贸易港区建设政策研究和先行先试，系统研究广州空港作为自由贸易港区建设的战略定位、发展方向和政策诉求，及时转发政研成果。进一步完善自贸试验区负面清单管理模式，不断提高“互联网+政务服务”和“物联网+科学监管”水平，实施宽松的检验检疫管制政策，探索实施有限重点检查，对区内企业运作实施“隐形、精准、自由”监管新模式。深化关检“三互”合作，利用白云机场综保区红线调整的机会，加快建立集约监管模式和一体化监管信息系统，推动集中查验平台建设，实现口岸通关放行全流程的无纸化、智能化，提高通关便利化水平和效率。大力扶持跨境电商与保税展贸融合发展，探索建立“前店后仓、现场提货”下的快速通关政策，探索第一次抽检合格的同类商品第二次进口不再抽检或可不定期抽检的可行性。